第十章 用兵西北，经营青藏（1/2）
作者：大改革家雍正
用兵西北，经营青藏
雍正帝即位之初，青海、西藏边疆一些部落野心家曾一度进犯内地。起初，为了巩固帝位，雍正帝一时无暇顾及。在帝位稳固后，雍正帝当机立断，立刻出兵，打击了这些利益所得者，平定了叛乱。在一系列的军事行动中，雍正帝运筹帷幄，积极进取，敢于面对挑战，稳定了边疆。在平定叛乱后，雍正帝对当地的政治、经济、文化等进行了大刀阔斧式的改革，加强了中央政府对这些地区的控制，整饬了少数民族内务，发展了当地农业。这也体现了雍正帝治理国家政务的果断。
平青海区，整和硕特
通过少数民族首领控制那些边远地区，这种方式通行于唐、宋、明历代。在控制西部和北部地区时，汉族统治者一向以羁縻州县的措施为要点，一般不主张武力占领。然而经过长时期的发展，由于武力牵制的相对不足，对这些地区缺乏制约力，一旦少数民族首领犯上作乱，统治者往往无法控制局面，最终形成战乱。因此，这种羁縻措施已经逐渐落后于形势，不符合多民族统一国家的形成和稳定，成为民族大融合过程中的消极因素。
明末，在我国西部、西北部的厄鲁特蒙古四大部落中，准噶尔部是最为争强好战的部落，居住于青海的和硕特部次之。康熙年间，准噶尔汗噶尔丹作乱，不服从清朝管制，康熙帝曾三征噶尔丹，平定了叛乱。噶尔丹作乱时，其侄策妄阿拉布坦与旧臣七人亡命吐鲁番，向清朝求援，康熙帝曾庇护过他。噶尔丹兵败后，策妄阿拉布坦返回伊犁，继承了汗位，并向清朝称臣。因策妄阿拉布坦称臣，又因西北旷远，康熙帝便撤回西征军队。策妄阿拉布坦趁机兼并掳掠弱小，恢复元气，又成了一个大部落，不久又吞并西域四部，自立为汗。
飞扬跋扈的策妄阿拉布坦此时已对清朝形成了巨大的威胁，因而康熙帝在两次派遣使臣劝解无效的情况下，命十四皇子允为抚远大将军视师青海，平定了策妄阿拉布坦之乱。策妄阿拉布坦兵败，原西藏地区的固始汗之孙罗卜藏丹津又因随清军讨叛立功而得以强盛起来。其父达什巴图曾被康熙帝封为亲王。
罗卜藏丹津于康熙五十三年(1714年)承袭和硕亲王爵，他虽然是青海和硕特蒙古贵族中惟一的亲王，爵高位崇，但他不满足于仅仅管领青海一地，还想充当藏王，统治西藏，但清政府派兵入藏平定了准噶尔之乱后，青藏等地的形势比较稳定，罗卜藏丹津暂时不敢轻举妄动。康熙六十一年（1722年）十一月，康熙帝去世，雍正帝即位，镇守西宁的抚远大将军允回京奔丧，罗卜藏丹津认为有机可乘，“遣人到侧亡（指策妄阿拉布坦）家，约伊发兵，同扰内地”，策妄阿拉布坦不敢贸然出兵助乱，却怂恿、支持罗卜藏丹津叛清。
雍正元年（1723年）夏天，罗卜藏丹津胁迫青海诸台吉（明末清初玉树地区各部头人为青海蒙古和硕特部，赠爵为诸台吉）会盟察罕托罗海，“令各仍故号，不得复称王、贝勒、公等爵”，并自称**浑台吉，企图统驭诸部台吉，公开发动了武装叛乱。由于和硕特另一亲王察罕丹津、郡王额尔德尼额尔克托克托鼐等人坚决不从，罗卜藏丹津遂派兵大举进攻，察罕丹津等人“仓卒不能抗”，逃往甘肃河州地区，雍正帝诏许其部众入边，予以安置。
针对罗卜藏丹津的叛乱，雍正帝作了两手布置。一方面派驻在西宁的侍郎常寿去罗卜藏丹津驻地沙拉图，宣布谕旨，令其“罢兵和睦”，“不从则惩治之”。另一方面，命川陕总督年羹尧办理平叛军务，准备用兵。
侍郎常寿至沙拉图，宣布了雍正帝旨意，说明若诸台吉不悬崖勒马，将举大兵来讨伐。可是罗卜藏丹津早已认定了此刻是失不再来的良机，复兴乃祖事业的**和初战的胜利早已冲昏了他的头脑，他表面上声称听从劝告，而以亲王察罕丹津、郡王额尔德尼额尔克托克托鼐谋据唐古特，诸台吉不服诡称，骗取常寿信任，将他诱至察罕托罗海，囚禁为质。
扣留常寿后，罗卜藏丹津愈益猖獗，于雍正元年十月（1723年11月）对西宁府周围的南川申中堡、西川镇海堡与北川新城等地发动了大规模进攻。年羹尧上奏折给雍正帝，汇报西宁附近的情况时说：“其围南川、西川、北川也，每处有贼二三千人，以势驱逐附近番子，攻城放火，烧毁民间积聚草谷，抢掠财物，其未受蹂躏者，西宁城外十余里耳。” 可见西宁的周围已遍地燃起叛乱的战火。与此同时，罗卜藏丹津还勾结西宁附近塔尔寺大喇嘛察罕诺门汗等人，察罕诺门汗在青海是个“番夷信响”的宗教领袖，深得众人信仰。他参与叛乱，叛军一时势力大增，“远近风靡，游牧番子、喇嘛等二十余万，同时骚动。”接着，郭隆寺、郭莽寺等寺院也相继参加叛乱。“西宁数百里之内，一切有名寺院喇嘛皆披甲执械，率其佃户僧俗人等，攻城打仗，抢掳焚烧，无所不至。”甘肃、西藏等地的藏人也纷纷附从为乱。罗卜藏丹津猖獗万分，遂派兵进攻西宁。
雍正帝鉴于罗卜藏丹津不听劝告，举兵反叛，决定调集两宁、松潘、甘州等处清军，平定叛乱。雍正元年十月初，命由甘州进驻西宁的川陕总督年羹尧为抚远大将军，负责组织指挥平叛事宜。谕令西北的平逆将军延信，防边理饷诸大臣，四川、陕西、云南三省督抚提镇，俱听候年的调动，以统一行动。又任命四川提督岳钟琪为奋威将军，参赞军务。
年羹尧刚到西宁时，清军尚未齐集，叛军“悉破傍城诸堡，移兵向城”。年羹尧一面指挥当地清军在西宁外围与叛军作战，一面加紧进行平叛部署：奏请授前锋统领索丹、四川提督岳钟琪为参赞大臣；征调川、陕汉、土官兵；令云南提督郝玉麟、察木多总兵周瑛、副都统黑色、副将张成龙等率兵驻扎察木多(今西藏昌都)、黄胜关、巴塘、里塘等处，以截断叛军入藏之路；令靖逆将军富宁安派兵驻防吐鲁番、噶斯等地，以防叛军与准噶尔勾结；增加甘州、永昌、布隆吉尔(今甘肃安西布隆吉乡)等地的防守兵力，以防叛军内犯。
年羹尧布置就绪后，下令进攻西宁周边的镇南、申中、南川、西川和北川归德等地。这些地方的叛军，大部分是青海西宁塔尔寺大喇嘛察罕诺门汗的黄教信徒，成分复杂，也未经过什么正式军事训练，可以说是乌合之众，因而在清军的大反攻下一击而溃。清军先声夺人，断了罗卜藏丹津的羽翼，罗卜藏丹津这时方从复兴元蒙政权的美梦之中醒过来，感到了恐惧，暗悔当初莽撞，乃送还使者常寿，请求罢兵。
雍正帝谕令年羹尧，表示坚持武力平叛，不许叛逆请和。十二月，蒙古原持观望态度的诸贝勒、贝子、公、台吉等率胁从叛众十余万投降清朝。雍正二年（1724年）正月，岳钟琪又先后派兵平定了郭隆寺、郭莽寺、石门寺、奇嘉寺等寺喇嘛的叛乱，其中尤以攻打郭隆寺一役最为激烈。郭隆寺本为章嘉胡土克图呼毕尔汗住持的寺院，属下喇嘛与罗卜藏丹津、策妄阿拉布坦关系密切，因而抵抗十分顽强。在岳钟琪指挥下，清军奋勇进击，叛军伤亡惨重。
此时，只剩下罗卜藏丹津尚负隅顽抗于乌兰呼尔之柴达木。年羹尧与诸将商议进军方略，拟调兵二万余，由西宁、松潘、甘州、布隆吉河四面会攻。岳钟琪认为青海地区广阔，敌军尚不下十万，若我军深入敌分散诱我，击此失彼，反而会四面受敌，不如乘春草未生，以精兵五千，直捣敌巢。雍正帝考虑再三，认为岳钟琪的方案可行，遂诏专任岳钟琪，命他进军。
二月初八日，岳钟琪率军进击，追奔一昼夜，抵达敌巢。敌人尚在睡梦中，仓皇惊起败逃。罗卜藏丹津衣着女装，逃往准噶尔。岳钟琪率兵穷追不舍，每天行程三百里，至桑洛海，路尽而还，俘获罗卜藏丹津母亲和妹妹，及阿拉克诺木齐、阿尔布坦温布和藏巴札布等叛乱头目。战斗自初八日开始到二十二日结束，历时十五天，斩敌八万，降众数万，获驼、马、牛、羊、器械、甲帐等不计其数，大获全胜。雍正帝把这次战役的胜利，视作“十年以来”从未所立的“奇功”。
三月初一日，军队凯旋。四月十二日，雍正帝命举行献俘仪式，祭告太庙、社稷、康熙帝景陵。并晋升年羹尧为一等公，岳钟琪为三等公，勒碑太学。还给年羹尧一子爵，由其子年斌承袭，其父年遐龄如年羹尧爵，加太傅衔。
平定罗卜藏丹津叛乱的战争，从雍正元年十月清军出塞算起，只有短短四五个月时间，如果从岳钟琪率军于二月初八日出日月山到二十二日罗卜藏丹津逃离柴达木，则“仅旬有五日，成功之速，为史册所未有”。究其原因，除了平叛战争是维护和巩固多民族国家统一的正义战争，得到各民族人民的拥护和支持外，还在于战争指导的正确。第一，罗卜藏丹津叛乱之初，雍正帝先“遣人劝阻，令其和好”，同时指示川陕总督年羹尧，“军务宜预先筹度”，做好武装平叛的准备。这样，当罗卜藏丹津拒绝清政府调解，坚持叛乱时，清军出兵平叛，既争取了人心，又不失战机。第二，大将军年羹尧正确筹划，多方准备，切断了罗卜藏丹津与西藏和硕特蒙古、准噶尔策妄阿拉布坦的联系，把叛乱限制在青海一地；第三，岳钟琪知己知彼，指挥有方，在认真分析双方情况的基础上，制定出正确的作战方案，做到了进兵神速，出敌不意，故能以少胜多。
平定罗卜藏丹津叛乱的战役打得很是辛苦，但是由于官兵骁勇善战，加上雍正帝的运筹帷幄，最终取得了胜利，加强了对青海的统治，维护了清政府的统一，加强了对中国西部地区的管理。
善后抚治，全面改革
青海战乱频频，从噶尔丹到策妄阿拉布坦，再到罗卜藏丹津，充分证明了清朝对西部地区统治措施存在着明显的缺陷，这些都是由于清王朝在前期对青海的统治较为薄弱所造成的。平定青海的战争结束后，雍正帝立刻对青海进行了善后抚治，加强了对青海等地的政治控制，同时在经济上也给予扶持。针对青海地区过去的种种状况及将来，雍正帝决心改革统治西部的方针措施，既要节省兵力，又要以策万全。
在平定青海的柴达木战役之后，年羹尧就提出边防事宜八条，其中主要内容有：
一、由于策妄阿拉布坦恭顺清朝，遣使请降，请撤回大兵。选兵两千驻巴里坤，一千五百驻吐鲁番，两千驻哈密。
二、在布隆吉尔筑置新城，驻兵五千，沙州等地也各设兵防守。驻军由甘、凉、肃三路所属军队派往。在驻防兵内，每营拨余丁两百人，给予耕牛、种子、口粮，到赤金卫、柳沟所垦地，三年后计亩收粮充饷。
三、请移靖逆卫同知驻布隆吉尔处理民事，并增设卫守管理屯粮，在沙州设千总，专管屯务，归肃州道管辖。
四、边外既设驻防肃州镇，只于口内分守，应汰兵八百，并令驻兵耕种，不应仍令游牧生事。派遣大臣率员到布隆吉尔迤南山中分地居之，以使地界明析。
这些措施大多被雍正帝采纳。不久，年羹尧派兵肃清叛匪余部。平叛战争结束之后，年羹尧向雍正帝提出了《善后事宜十三条》和条奏《禁约青海十二事》，其中对青海的善后抚治进行了详细的论述。年羹尧向雍正帝提出了对青海进行有效的管理如编户齐民、定朝贡和互市制度、整饬喇嘛庙等等一系列措施。
雍正帝认为年羹尧条划周详，根据他的建议，又同众臣讨论，最后在青海地区实行了一系列的改革，主要的有：
一、大力整饬蒙古各部。对于青海和硕特蒙古诸部首领，根据他们在战争中的态度分别给以赏罚，恩威并施，以警戒其余诸部。
二、对于青海地区的蒙古各部，仿照内蒙古实行札萨克制度，将青海蒙古各部编为二十九旗，每百户编为一佐领，不满百户者编为半佐领，数个佐领编为一旗，即一札萨克。每旗旗长由部落首领即台吉担任，每札萨克俱设协领、副协领、参领各一员，游牧于青海的其他蒙古各部，也依此例编旗分为佐领，共有绰罗斯两旗，土尔扈特四旗，辉特一旗，喀尔喀一旗，但这八旗不再如从前那样隶属和硕特，而是区划出来直接听命于中央政府，政治地位与和硕特相等。每年会盟一次是游牧民族自古以来形成的定制，同时对促进本民族的进步和稳定也有积极作用。正缘于此，雍正帝尊重这一民族习惯，同意予以保留，但为使会盟不致成为反叛分子进行叛乱的工具，清政府将会盟划归政府管理，由西宁办事大臣主持。从各旗选择老成恭顺者委充盟长，“如朝廷遣官敕往，不论秩崇卑，王公以下俱跑迎，有背贰者必惩。”各旗划分地界，不得私占牧地和私自往来。这一禁约，表明了清政府在青海地区明确申明土地国有，并疏离了各部之间的关系，竭力避免分裂分子利用民族亲缘的凝聚力培植反动势力。
三、抚治藏民。青海、四川、甘肃、云南等省境内的藏民，自明朝以来就不能抚治，“或归喇嘛耕种，或属青海纳租”，他们也参加了罗卜藏丹津的叛乱。这时应乘平定叛乱之机，将他们收为编户齐民，设立卫所，征其赋税。另在一部分藏民中仍命土千户、百户、巡检，归原先设立的道、厅及新建的卫所管辖。他们所纳钱粮，要少于原交给喇嘛寺和和硕特的额数，以示宽大。
四、改西宁卫为西宁府，下设西宁县、碾伯县(碾伯所改)、大通卫。筑大通、白塔、永安三城，分设总兵、参将、游击，屯兵驻守。设“青海蒙古番子事务大臣”，总理青海政务。
五、大力整顿青海各喇嘛寺院。西宁各寺，大者僧徒两三千人，少者五六百人。叛乱中，这些人纷纷参与叛乱。现应限定寺庙规模，庙舍不超过二百楹，僧众不超过三百人。由政府按人供给衣粮，禁止他们征收赋税。
六、因和硕特的统治区与**、班禅治区有交叉，故论及抚绥**、班禅办法，每年赐**茶叶五千斤，班禅二千五百斤。过去藏人与内地贸易，**在叉木多、乍丫等处收“鞍租”，清朝在打箭炉收税，自是定议两处免收，以利贸易的发展。
七、通过派驻军队、修建城堡、设置卫所等措施，加强对青海、西藏的控制。如：自黄河入边处至河州、西宁、兰州、中卫、宁夏、榆林、庄浪、甘州的广大地区，水草丰美，林麓茂密，宜在西宁的北川口外，至大通河、野马河，到甘州扁都口外，修筑边墙、修建城堡，禁止蒙古人入内地游牧。宁夏阿拉善地区险要万分，应令额附郡王阿宝等整饬部属，悉归山后游牧。并在大通河北设大通镇总兵官，盐池设副将，将镇海营参将移驻西川口外丹噶尔寺，分别派置驻军。西宁原有通判，改设同知。原属河州的保安、归德二堡，因靠近西宁，也改归西宁管辖。由于新设镇营，内地镇营相应可以汰兵。如：陕西的富宁、宁夏，四川的重庆、川北诸镇，宜归并，裁汰。
八、在藏人居住区增设安西镇，驻木鸦的革达地方；在理塘设副将，领兵一千二百名，鄂洛、巴塘、宗俄等地各设驻军。
九、确立朝贡和互市制度。清朝前期，作为厄鲁特蒙古四部之一的和硕特人对清廷朝贡并无定制。青海平叛后，雍正帝规定了和硕特人的朝贡制度。将和硕特二十一旗分为三部，每部三年一贡，九年一轮回。朝贡的目的并不在于向他们进行物质攫取，而是以丰厚的回赐吸引和硕特人对清朝的仰赖。在互市制度方面，雍正帝规定和硕特与内地人的贸易在那拉萨拉（今日月山）地方实行，不得擅移，每年于二月、八月各举行一次。对生活必需品，诸如茶、布、面等，则规定一年四季贸易，以满足蒙古人民的生活所需。
十、发展农业生产，安定人民生活。在西宁与甘州、凉州之间，兴办屯田，大力发展农业生产，以安定当地蒙藏人民的生活。经济的上升可以说是化解民族矛盾和阶级矛盾的重要手段，生活水平上升了，人们的物质需要在一定程度上得到了满足，社会秩序就会有保障，至少可以在表面上使矛盾得以缓解。正缘于这一认识，雍正帝对西部的开发与屯田投入了较大精力，将直隶、山西、河南、山东、陕西五省军罪流人，尽行发往大通河、布隆吉尔等地垦种，给予种子、耕牛和土地，从事农垦，三年后起科，土地归垦种者为永业。
通过这些措施，清政府围绕加强对青海地区的统治这一中心目的，对青海的政治、经济、军事、宗教等方面进行了全面改革。开展屯田，兴办农业，和蒙古等进行朝贡互市等措施，都进一步促进了少数民族经济的开发和民族的融合。而对一些区县的划分则使得清政府大大加强了对青海地区的直接控制。青海内部台吉的封建特权尚未丧失，喇嘛教寺院的宗教权威也仍保留，但它们已不再作为独立的政治势力而存在，蒙古王公束缚于旗制之内，喇嘛寺院成为清政府统治蒙藏人民的工具，清中央政府对青海地区的统治大大加强了。
出兵西藏，剿灭乱党
青海问题解决以后，清政府就把目光转移到西藏问题上来。西藏地处祖国西南边陲，和新疆、青海、四川、云南等省相邻。作为藏传佛教的圣地，西藏是一个有着独特风情和民风的地方。境内佛教势力很大，各种教派纷呈。
早在南宋淳祐四年(1244年)，西藏佛教派别中势力最大的萨迦派(俗称花教)教主萨迦班智达前往凉州(今甘肃武威)觐见元太宗孛儿只斤窝阔台的皇子阔端，议定了归顺蒙古帝国的条件及贡赋，自此西藏正式归入中国版图，而在此之前西藏一直作为中原王朝藩国。由于在西藏归顺过程中所起到的推进作用，萨迦派从而得到了元朝统治者的恩宠。元朝统治者进入中原后，开始接触盛行于中国的各种教派，在诸教派中，他们比较偏爱密宗佛教，于大都（今北京）兴建了密宗佛教的大型寺宇万安寺（今白塔寺前身）。萨迦班智达逝世后，其侄八思巴于元朝至元六年(1269年)被元世祖忽必烈封为“大宝法王”，意思是萨迦政权的创始人第一任萨迦法王。至此，西藏历史上第一次出现了以“僧人统国”为特点的政教合一的地方政权。
后来，元明统治者也都曾对西藏进行过有效的管辖。明末，蒙古人固始汗入藏，控制了西藏地方政权，使政教合一的局面得以改变。清初，皇太极曾和西藏汗及掌佛教大喇嘛有书信往来，固始汗也曾派人专程抵达盛京，觐见太宗，太宗优以厚礼。顺治时，**喇嘛与清朝的关系又有新的进展。顺治九年(1652年)十二月十五日，**喇嘛及班禅、固始汗代表至京拜谒顺治帝，顺治十年二月，**辞归。四月，顺治帝封**为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇**喇嘛”，赐满、汉、藏三种金册、金印；封固始汗为“遵行文义敏慧固始汗”，赐满、汉、藏三种金册、金印。这样，正式确立了西藏对清廷的隶属关系，在西藏形成了政教分治、蒙藏联合的局面。清朝对西藏统治进一步加强了。
康熙年间，准噶尔策妄阿拉布坦叛乱，准噶尔蒙古军入藏杀死了和硕特蒙古汗王拉藏汗，从而结束了青海和硕特蒙古对西藏的统治，此后及至策妄阿拉布坦被平定。为了加强对西藏的统治，康熙帝派满洲、蒙古及绿营兵四千名驻藏，任命康济鼐、阿尔布巴、隆布鼐三人为噶伦（旧指西藏地方政府长官），封康济鼐、阿尔布巴为贝子，封隆布鼐为辅国公，后又增任颇罗鼐、扎尔鼐二人为噶伦，从而确定了五噶伦共管西藏的体制。同时册封噶桑嘉措为“宏法觉众第六世**喇嘛”，以安定人心。此时的西藏，虽由五噶伦管理，但政权的性质仍是宗教政权，**仍是西藏的精神领袖。
雍正帝继位后，于元年把留守驻藏的部队撤回内地，只在四川的察木多(今西藏自治区昌都)留少量军队驻守，放宽了对西藏的控制。雍正五年，遂发生了阿尔布巴叛乱。
事情的原委是这样的：随着时间的推移，执政西藏的五噶伦内部矛盾逐渐尖锐起来，五名噶伦中，一派是后藏贵族康济鼐和颇罗鼐，另一派是前藏贵族阿尔布巴、隆布鼐和扎尔鼐。七世**喇嘛的父亲索南达结则站在前藏贵族一边，两派势力中，前藏贵族势力较大。
一开始，双方虽有矛盾，尚能相安无事。随着罗卜藏丹津叛乱被平定后，清廷令驻扎在阿里管理前藏事务的后藏贵族噶伦康济鼐往阿里之际，把地方事务交由阿尔布巴办理，事实上是将阿尔布巴置于康济鼐之下，令康济鼐兼督前后藏。这引起了阿尔布巴的不满，他地位较康济鼐高，实力比康济鼐强，所以很不服气这样的安排。扬言道：我同康济鼐的功绩一样，一样为大皇帝所恩宠，名声和地位也都一样，如果要给佛爷当好差，要为藏民谋福与利，我可不能屈就地位。阿尔布巴与康济鼐的裂痕由此加大。雍正四年春，钦差入藏抵达拉萨，宣布西藏政务以康济鼐为总理，阿尔布巴为协理。这越发引起了前藏贵族的不满情绪，五噶伦矛盾公开，七世**之父索南达结对此也极为不平，与前藏贵
雍正帝即位之初，青海、西藏边疆一些部落野心家曾一度进犯内地。起初，为了巩固帝位，雍正帝一时无暇顾及。在帝位稳固后，雍正帝当机立断，立刻出兵，打击了这些利益所得者，平定了叛乱。在一系列的军事行动中，雍正帝运筹帷幄，积极进取，敢于面对挑战，稳定了边疆。在平定叛乱后，雍正帝对当地的政治、经济、文化等进行了大刀阔斧式的改革，加强了中央政府对这些地区的控制，整饬了少数民族内务，发展了当地农业。这也体现了雍正帝治理国家政务的果断。
平青海区，整和硕特
通过少数民族首领控制那些边远地区，这种方式通行于唐、宋、明历代。在控制西部和北部地区时，汉族统治者一向以羁縻州县的措施为要点，一般不主张武力占领。然而经过长时期的发展，由于武力牵制的相对不足，对这些地区缺乏制约力，一旦少数民族首领犯上作乱，统治者往往无法控制局面，最终形成战乱。因此，这种羁縻措施已经逐渐落后于形势，不符合多民族统一国家的形成和稳定，成为民族大融合过程中的消极因素。
明末，在我国西部、西北部的厄鲁特蒙古四大部落中，准噶尔部是最为争强好战的部落，居住于青海的和硕特部次之。康熙年间，准噶尔汗噶尔丹作乱，不服从清朝管制，康熙帝曾三征噶尔丹，平定了叛乱。噶尔丹作乱时，其侄策妄阿拉布坦与旧臣七人亡命吐鲁番，向清朝求援，康熙帝曾庇护过他。噶尔丹兵败后，策妄阿拉布坦返回伊犁，继承了汗位，并向清朝称臣。因策妄阿拉布坦称臣，又因西北旷远，康熙帝便撤回西征军队。策妄阿拉布坦趁机兼并掳掠弱小，恢复元气，又成了一个大部落，不久又吞并西域四部，自立为汗。
飞扬跋扈的策妄阿拉布坦此时已对清朝形成了巨大的威胁，因而康熙帝在两次派遣使臣劝解无效的情况下，命十四皇子允为抚远大将军视师青海，平定了策妄阿拉布坦之乱。策妄阿拉布坦兵败，原西藏地区的固始汗之孙罗卜藏丹津又因随清军讨叛立功而得以强盛起来。其父达什巴图曾被康熙帝封为亲王。
罗卜藏丹津于康熙五十三年(1714年)承袭和硕亲王爵，他虽然是青海和硕特蒙古贵族中惟一的亲王，爵高位崇，但他不满足于仅仅管领青海一地，还想充当藏王，统治西藏，但清政府派兵入藏平定了准噶尔之乱后，青藏等地的形势比较稳定，罗卜藏丹津暂时不敢轻举妄动。康熙六十一年（1722年）十一月，康熙帝去世，雍正帝即位，镇守西宁的抚远大将军允回京奔丧，罗卜藏丹津认为有机可乘，“遣人到侧亡（指策妄阿拉布坦）家，约伊发兵，同扰内地”，策妄阿拉布坦不敢贸然出兵助乱，却怂恿、支持罗卜藏丹津叛清。
雍正元年（1723年）夏天，罗卜藏丹津胁迫青海诸台吉（明末清初玉树地区各部头人为青海蒙古和硕特部，赠爵为诸台吉）会盟察罕托罗海，“令各仍故号，不得复称王、贝勒、公等爵”，并自称**浑台吉，企图统驭诸部台吉，公开发动了武装叛乱。由于和硕特另一亲王察罕丹津、郡王额尔德尼额尔克托克托鼐等人坚决不从，罗卜藏丹津遂派兵大举进攻，察罕丹津等人“仓卒不能抗”，逃往甘肃河州地区，雍正帝诏许其部众入边，予以安置。
针对罗卜藏丹津的叛乱，雍正帝作了两手布置。一方面派驻在西宁的侍郎常寿去罗卜藏丹津驻地沙拉图，宣布谕旨，令其“罢兵和睦”，“不从则惩治之”。另一方面，命川陕总督年羹尧办理平叛军务，准备用兵。
侍郎常寿至沙拉图，宣布了雍正帝旨意，说明若诸台吉不悬崖勒马，将举大兵来讨伐。可是罗卜藏丹津早已认定了此刻是失不再来的良机，复兴乃祖事业的**和初战的胜利早已冲昏了他的头脑，他表面上声称听从劝告，而以亲王察罕丹津、郡王额尔德尼额尔克托克托鼐谋据唐古特，诸台吉不服诡称，骗取常寿信任，将他诱至察罕托罗海，囚禁为质。
扣留常寿后，罗卜藏丹津愈益猖獗，于雍正元年十月（1723年11月）对西宁府周围的南川申中堡、西川镇海堡与北川新城等地发动了大规模进攻。年羹尧上奏折给雍正帝，汇报西宁附近的情况时说：“其围南川、西川、北川也，每处有贼二三千人，以势驱逐附近番子，攻城放火，烧毁民间积聚草谷，抢掠财物，其未受蹂躏者，西宁城外十余里耳。” 可见西宁的周围已遍地燃起叛乱的战火。与此同时，罗卜藏丹津还勾结西宁附近塔尔寺大喇嘛察罕诺门汗等人，察罕诺门汗在青海是个“番夷信响”的宗教领袖，深得众人信仰。他参与叛乱，叛军一时势力大增，“远近风靡，游牧番子、喇嘛等二十余万，同时骚动。”接着，郭隆寺、郭莽寺等寺院也相继参加叛乱。“西宁数百里之内，一切有名寺院喇嘛皆披甲执械，率其佃户僧俗人等，攻城打仗，抢掳焚烧，无所不至。”甘肃、西藏等地的藏人也纷纷附从为乱。罗卜藏丹津猖獗万分，遂派兵进攻西宁。
雍正帝鉴于罗卜藏丹津不听劝告，举兵反叛，决定调集两宁、松潘、甘州等处清军，平定叛乱。雍正元年十月初，命由甘州进驻西宁的川陕总督年羹尧为抚远大将军，负责组织指挥平叛事宜。谕令西北的平逆将军延信，防边理饷诸大臣，四川、陕西、云南三省督抚提镇，俱听候年的调动，以统一行动。又任命四川提督岳钟琪为奋威将军，参赞军务。
年羹尧刚到西宁时，清军尚未齐集，叛军“悉破傍城诸堡，移兵向城”。年羹尧一面指挥当地清军在西宁外围与叛军作战，一面加紧进行平叛部署：奏请授前锋统领索丹、四川提督岳钟琪为参赞大臣；征调川、陕汉、土官兵；令云南提督郝玉麟、察木多总兵周瑛、副都统黑色、副将张成龙等率兵驻扎察木多(今西藏昌都)、黄胜关、巴塘、里塘等处，以截断叛军入藏之路；令靖逆将军富宁安派兵驻防吐鲁番、噶斯等地，以防叛军与准噶尔勾结；增加甘州、永昌、布隆吉尔(今甘肃安西布隆吉乡)等地的防守兵力，以防叛军内犯。
年羹尧布置就绪后，下令进攻西宁周边的镇南、申中、南川、西川和北川归德等地。这些地方的叛军，大部分是青海西宁塔尔寺大喇嘛察罕诺门汗的黄教信徒，成分复杂，也未经过什么正式军事训练，可以说是乌合之众，因而在清军的大反攻下一击而溃。清军先声夺人，断了罗卜藏丹津的羽翼，罗卜藏丹津这时方从复兴元蒙政权的美梦之中醒过来，感到了恐惧，暗悔当初莽撞，乃送还使者常寿，请求罢兵。
雍正帝谕令年羹尧，表示坚持武力平叛，不许叛逆请和。十二月，蒙古原持观望态度的诸贝勒、贝子、公、台吉等率胁从叛众十余万投降清朝。雍正二年（1724年）正月，岳钟琪又先后派兵平定了郭隆寺、郭莽寺、石门寺、奇嘉寺等寺喇嘛的叛乱，其中尤以攻打郭隆寺一役最为激烈。郭隆寺本为章嘉胡土克图呼毕尔汗住持的寺院，属下喇嘛与罗卜藏丹津、策妄阿拉布坦关系密切，因而抵抗十分顽强。在岳钟琪指挥下，清军奋勇进击，叛军伤亡惨重。
此时，只剩下罗卜藏丹津尚负隅顽抗于乌兰呼尔之柴达木。年羹尧与诸将商议进军方略，拟调兵二万余，由西宁、松潘、甘州、布隆吉河四面会攻。岳钟琪认为青海地区广阔，敌军尚不下十万，若我军深入敌分散诱我，击此失彼，反而会四面受敌，不如乘春草未生，以精兵五千，直捣敌巢。雍正帝考虑再三，认为岳钟琪的方案可行，遂诏专任岳钟琪，命他进军。
二月初八日，岳钟琪率军进击，追奔一昼夜，抵达敌巢。敌人尚在睡梦中，仓皇惊起败逃。罗卜藏丹津衣着女装，逃往准噶尔。岳钟琪率兵穷追不舍，每天行程三百里，至桑洛海，路尽而还，俘获罗卜藏丹津母亲和妹妹，及阿拉克诺木齐、阿尔布坦温布和藏巴札布等叛乱头目。战斗自初八日开始到二十二日结束，历时十五天，斩敌八万，降众数万，获驼、马、牛、羊、器械、甲帐等不计其数，大获全胜。雍正帝把这次战役的胜利，视作“十年以来”从未所立的“奇功”。
三月初一日，军队凯旋。四月十二日，雍正帝命举行献俘仪式，祭告太庙、社稷、康熙帝景陵。并晋升年羹尧为一等公，岳钟琪为三等公，勒碑太学。还给年羹尧一子爵，由其子年斌承袭，其父年遐龄如年羹尧爵，加太傅衔。
平定罗卜藏丹津叛乱的战争，从雍正元年十月清军出塞算起，只有短短四五个月时间，如果从岳钟琪率军于二月初八日出日月山到二十二日罗卜藏丹津逃离柴达木，则“仅旬有五日，成功之速，为史册所未有”。究其原因，除了平叛战争是维护和巩固多民族国家统一的正义战争，得到各民族人民的拥护和支持外，还在于战争指导的正确。第一，罗卜藏丹津叛乱之初，雍正帝先“遣人劝阻，令其和好”，同时指示川陕总督年羹尧，“军务宜预先筹度”，做好武装平叛的准备。这样，当罗卜藏丹津拒绝清政府调解，坚持叛乱时，清军出兵平叛，既争取了人心，又不失战机。第二，大将军年羹尧正确筹划，多方准备，切断了罗卜藏丹津与西藏和硕特蒙古、准噶尔策妄阿拉布坦的联系，把叛乱限制在青海一地；第三，岳钟琪知己知彼，指挥有方，在认真分析双方情况的基础上，制定出正确的作战方案，做到了进兵神速，出敌不意，故能以少胜多。
平定罗卜藏丹津叛乱的战役打得很是辛苦，但是由于官兵骁勇善战，加上雍正帝的运筹帷幄，最终取得了胜利，加强了对青海的统治，维护了清政府的统一，加强了对中国西部地区的管理。
善后抚治，全面改革
青海战乱频频，从噶尔丹到策妄阿拉布坦，再到罗卜藏丹津，充分证明了清朝对西部地区统治措施存在着明显的缺陷，这些都是由于清王朝在前期对青海的统治较为薄弱所造成的。平定青海的战争结束后，雍正帝立刻对青海进行了善后抚治，加强了对青海等地的政治控制，同时在经济上也给予扶持。针对青海地区过去的种种状况及将来，雍正帝决心改革统治西部的方针措施，既要节省兵力，又要以策万全。
在平定青海的柴达木战役之后，年羹尧就提出边防事宜八条，其中主要内容有：
一、由于策妄阿拉布坦恭顺清朝，遣使请降，请撤回大兵。选兵两千驻巴里坤，一千五百驻吐鲁番，两千驻哈密。
二、在布隆吉尔筑置新城，驻兵五千，沙州等地也各设兵防守。驻军由甘、凉、肃三路所属军队派往。在驻防兵内，每营拨余丁两百人，给予耕牛、种子、口粮，到赤金卫、柳沟所垦地，三年后计亩收粮充饷。
三、请移靖逆卫同知驻布隆吉尔处理民事，并增设卫守管理屯粮，在沙州设千总，专管屯务，归肃州道管辖。
四、边外既设驻防肃州镇，只于口内分守，应汰兵八百，并令驻兵耕种，不应仍令游牧生事。派遣大臣率员到布隆吉尔迤南山中分地居之，以使地界明析。
这些措施大多被雍正帝采纳。不久，年羹尧派兵肃清叛匪余部。平叛战争结束之后，年羹尧向雍正帝提出了《善后事宜十三条》和条奏《禁约青海十二事》，其中对青海的善后抚治进行了详细的论述。年羹尧向雍正帝提出了对青海进行有效的管理如编户齐民、定朝贡和互市制度、整饬喇嘛庙等等一系列措施。
雍正帝认为年羹尧条划周详，根据他的建议，又同众臣讨论，最后在青海地区实行了一系列的改革，主要的有：
一、大力整饬蒙古各部。对于青海和硕特蒙古诸部首领，根据他们在战争中的态度分别给以赏罚，恩威并施，以警戒其余诸部。
二、对于青海地区的蒙古各部，仿照内蒙古实行札萨克制度，将青海蒙古各部编为二十九旗，每百户编为一佐领，不满百户者编为半佐领，数个佐领编为一旗，即一札萨克。每旗旗长由部落首领即台吉担任，每札萨克俱设协领、副协领、参领各一员，游牧于青海的其他蒙古各部，也依此例编旗分为佐领，共有绰罗斯两旗，土尔扈特四旗，辉特一旗，喀尔喀一旗，但这八旗不再如从前那样隶属和硕特，而是区划出来直接听命于中央政府，政治地位与和硕特相等。每年会盟一次是游牧民族自古以来形成的定制，同时对促进本民族的进步和稳定也有积极作用。正缘于此，雍正帝尊重这一民族习惯，同意予以保留，但为使会盟不致成为反叛分子进行叛乱的工具，清政府将会盟划归政府管理，由西宁办事大臣主持。从各旗选择老成恭顺者委充盟长，“如朝廷遣官敕往，不论秩崇卑，王公以下俱跑迎，有背贰者必惩。”各旗划分地界，不得私占牧地和私自往来。这一禁约，表明了清政府在青海地区明确申明土地国有，并疏离了各部之间的关系，竭力避免分裂分子利用民族亲缘的凝聚力培植反动势力。
三、抚治藏民。青海、四川、甘肃、云南等省境内的藏民，自明朝以来就不能抚治，“或归喇嘛耕种，或属青海纳租”，他们也参加了罗卜藏丹津的叛乱。这时应乘平定叛乱之机，将他们收为编户齐民，设立卫所，征其赋税。另在一部分藏民中仍命土千户、百户、巡检，归原先设立的道、厅及新建的卫所管辖。他们所纳钱粮，要少于原交给喇嘛寺和和硕特的额数，以示宽大。
四、改西宁卫为西宁府，下设西宁县、碾伯县(碾伯所改)、大通卫。筑大通、白塔、永安三城，分设总兵、参将、游击，屯兵驻守。设“青海蒙古番子事务大臣”，总理青海政务。
五、大力整顿青海各喇嘛寺院。西宁各寺，大者僧徒两三千人，少者五六百人。叛乱中，这些人纷纷参与叛乱。现应限定寺庙规模，庙舍不超过二百楹，僧众不超过三百人。由政府按人供给衣粮，禁止他们征收赋税。
六、因和硕特的统治区与**、班禅治区有交叉，故论及抚绥**、班禅办法，每年赐**茶叶五千斤，班禅二千五百斤。过去藏人与内地贸易，**在叉木多、乍丫等处收“鞍租”，清朝在打箭炉收税，自是定议两处免收，以利贸易的发展。
七、通过派驻军队、修建城堡、设置卫所等措施，加强对青海、西藏的控制。如：自黄河入边处至河州、西宁、兰州、中卫、宁夏、榆林、庄浪、甘州的广大地区，水草丰美，林麓茂密，宜在西宁的北川口外，至大通河、野马河，到甘州扁都口外，修筑边墙、修建城堡，禁止蒙古人入内地游牧。宁夏阿拉善地区险要万分，应令额附郡王阿宝等整饬部属，悉归山后游牧。并在大通河北设大通镇总兵官，盐池设副将，将镇海营参将移驻西川口外丹噶尔寺，分别派置驻军。西宁原有通判，改设同知。原属河州的保安、归德二堡，因靠近西宁，也改归西宁管辖。由于新设镇营，内地镇营相应可以汰兵。如：陕西的富宁、宁夏，四川的重庆、川北诸镇，宜归并，裁汰。
八、在藏人居住区增设安西镇，驻木鸦的革达地方；在理塘设副将，领兵一千二百名，鄂洛、巴塘、宗俄等地各设驻军。
九、确立朝贡和互市制度。清朝前期，作为厄鲁特蒙古四部之一的和硕特人对清廷朝贡并无定制。青海平叛后，雍正帝规定了和硕特人的朝贡制度。将和硕特二十一旗分为三部，每部三年一贡，九年一轮回。朝贡的目的并不在于向他们进行物质攫取，而是以丰厚的回赐吸引和硕特人对清朝的仰赖。在互市制度方面，雍正帝规定和硕特与内地人的贸易在那拉萨拉（今日月山）地方实行，不得擅移，每年于二月、八月各举行一次。对生活必需品，诸如茶、布、面等，则规定一年四季贸易，以满足蒙古人民的生活所需。
十、发展农业生产，安定人民生活。在西宁与甘州、凉州之间，兴办屯田，大力发展农业生产，以安定当地蒙藏人民的生活。经济的上升可以说是化解民族矛盾和阶级矛盾的重要手段，生活水平上升了，人们的物质需要在一定程度上得到了满足，社会秩序就会有保障，至少可以在表面上使矛盾得以缓解。正缘于这一认识，雍正帝对西部的开发与屯田投入了较大精力，将直隶、山西、河南、山东、陕西五省军罪流人，尽行发往大通河、布隆吉尔等地垦种，给予种子、耕牛和土地，从事农垦，三年后起科，土地归垦种者为永业。
通过这些措施，清政府围绕加强对青海地区的统治这一中心目的，对青海的政治、经济、军事、宗教等方面进行了全面改革。开展屯田，兴办农业，和蒙古等进行朝贡互市等措施，都进一步促进了少数民族经济的开发和民族的融合。而对一些区县的划分则使得清政府大大加强了对青海地区的直接控制。青海内部台吉的封建特权尚未丧失，喇嘛教寺院的宗教权威也仍保留，但它们已不再作为独立的政治势力而存在，蒙古王公束缚于旗制之内，喇嘛寺院成为清政府统治蒙藏人民的工具，清中央政府对青海地区的统治大大加强了。
出兵西藏，剿灭乱党
青海问题解决以后，清政府就把目光转移到西藏问题上来。西藏地处祖国西南边陲，和新疆、青海、四川、云南等省相邻。作为藏传佛教的圣地，西藏是一个有着独特风情和民风的地方。境内佛教势力很大，各种教派纷呈。
早在南宋淳祐四年(1244年)，西藏佛教派别中势力最大的萨迦派(俗称花教)教主萨迦班智达前往凉州(今甘肃武威)觐见元太宗孛儿只斤窝阔台的皇子阔端，议定了归顺蒙古帝国的条件及贡赋，自此西藏正式归入中国版图，而在此之前西藏一直作为中原王朝藩国。由于在西藏归顺过程中所起到的推进作用，萨迦派从而得到了元朝统治者的恩宠。元朝统治者进入中原后，开始接触盛行于中国的各种教派，在诸教派中，他们比较偏爱密宗佛教，于大都（今北京）兴建了密宗佛教的大型寺宇万安寺（今白塔寺前身）。萨迦班智达逝世后，其侄八思巴于元朝至元六年(1269年)被元世祖忽必烈封为“大宝法王”，意思是萨迦政权的创始人第一任萨迦法王。至此，西藏历史上第一次出现了以“僧人统国”为特点的政教合一的地方政权。
后来，元明统治者也都曾对西藏进行过有效的管辖。明末，蒙古人固始汗入藏，控制了西藏地方政权，使政教合一的局面得以改变。清初，皇太极曾和西藏汗及掌佛教大喇嘛有书信往来，固始汗也曾派人专程抵达盛京，觐见太宗，太宗优以厚礼。顺治时，**喇嘛与清朝的关系又有新的进展。顺治九年(1652年)十二月十五日，**喇嘛及班禅、固始汗代表至京拜谒顺治帝，顺治十年二月，**辞归。四月，顺治帝封**为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇**喇嘛”，赐满、汉、藏三种金册、金印；封固始汗为“遵行文义敏慧固始汗”，赐满、汉、藏三种金册、金印。这样，正式确立了西藏对清廷的隶属关系，在西藏形成了政教分治、蒙藏联合的局面。清朝对西藏统治进一步加强了。
康熙年间，准噶尔策妄阿拉布坦叛乱，准噶尔蒙古军入藏杀死了和硕特蒙古汗王拉藏汗，从而结束了青海和硕特蒙古对西藏的统治，此后及至策妄阿拉布坦被平定。为了加强对西藏的统治，康熙帝派满洲、蒙古及绿营兵四千名驻藏，任命康济鼐、阿尔布巴、隆布鼐三人为噶伦（旧指西藏地方政府长官），封康济鼐、阿尔布巴为贝子，封隆布鼐为辅国公，后又增任颇罗鼐、扎尔鼐二人为噶伦，从而确定了五噶伦共管西藏的体制。同时册封噶桑嘉措为“宏法觉众第六世**喇嘛”，以安定人心。此时的西藏，虽由五噶伦管理，但政权的性质仍是宗教政权，**仍是西藏的精神领袖。
雍正帝继位后，于元年把留守驻藏的部队撤回内地，只在四川的察木多(今西藏自治区昌都)留少量军队驻守，放宽了对西藏的控制。雍正五年，遂发生了阿尔布巴叛乱。
事情的原委是这样的：随着时间的推移，执政西藏的五噶伦内部矛盾逐渐尖锐起来，五名噶伦中，一派是后藏贵族康济鼐和颇罗鼐，另一派是前藏贵族阿尔布巴、隆布鼐和扎尔鼐。七世**喇嘛的父亲索南达结则站在前藏贵族一边，两派势力中，前藏贵族势力较大。
一开始，双方虽有矛盾，尚能相安无事。随着罗卜藏丹津叛乱被平定后，清廷令驻扎在阿里管理前藏事务的后藏贵族噶伦康济鼐往阿里之际，把地方事务交由阿尔布巴办理，事实上是将阿尔布巴置于康济鼐之下，令康济鼐兼督前后藏。这引起了阿尔布巴的不满，他地位较康济鼐高，实力比康济鼐强，所以很不服气这样的安排。扬言道：我同康济鼐的功绩一样，一样为大皇帝所恩宠，名声和地位也都一样，如果要给佛爷当好差，要为藏民谋福与利，我可不能屈就地位。阿尔布巴与康济鼐的裂痕由此加大。雍正四年春，钦差入藏抵达拉萨，宣布西藏政务以康济鼐为总理，阿尔布巴为协理。这越发引起了前藏贵族的不满情绪，五噶伦矛盾公开，七世**之父索南达结对此也极为不平，与前藏贵